특 집
북한자유법안 해설


1. 관련 동향

지난 해 11월 20일 미국 의회 상원에 ‘2003 북한자유법안(North Korea Freedom Act of 2003)’이 상정되었다(하원은 11월22일). 이 법안의 상정은 남북한뿐 아니라 북한문제와 직간접적으로 관련되어 있는 주변 국가들에게도 매우 의미 있는 사건으로 받아들여졌다. 지금까지 미국은 주로 핵문제를 포함한 대량살상무기 억제차원에서 북한문제를 접근했다. 그러나 상하 양원에 ‘북한자유법안’이 상정된 것은 미국의 대북정책 의제가 앞으로는 대량살상무기에 국한하지 않고 인권문제를 포함한 북한의 민주화로 확대될 것을 예고한다. 법안이 상정되자 북한은 주권침해라며 강력 반발했다. 오히려 침략전쟁을 자행하는 미국이 최대의 인권유린국가라는 역 공세를 폈다. 북한 입장에서 핵 문제는 ‘당근’을 얻기 위한 협상의 대상이 될 수 있지만, 인권과 민주화는 결코 협상의 의제로 삼고 싶지 않을 것이다. 북한자유법안이 미의회를 통과한다면 폭력과 인권유린에 기반한 독재체제 유지에 큰 부담이 될 수 밖에 없는 만큼 북한의 거센 반발은 당연한 반응이다.

현재 미국 내에서는 인권, 종교, 한인단체를 중심으로 캠페인, 로비와 같은 법안통과 노력이 진행되고 친북단체를 중심으로 결사적인 통과저지 운동이 벌어지고 있다. 이 법안과 관련 한국 정부의 공식적인 입장은 마련되지 않은 가운데, 국내 북한인권관련 단체와 학계는 북한인권문제 해결에 새로운 전기가 마련될 수 있다고 보고 있다. 그러나 친북단체들은 미국의 세계전략에 따른 북한붕괴법안으로 규정하고 있으며 일부 사회단체들도 ‘인권이 정치적 도구로 악용될 수 있다’ 거나 ‘남북평화공존을 해칠 수 있는 내용’이라며 반대입장을 분명히 했다. 지난 3월 3일에는 민주사회를위한변호사모임, 인권운동사랑방, 좋은벗들, 참여연대 평화군축센터, 천주교인권위원회, 평화네트워크, 통일연대, 한국기독교교회협의회 인권위원회 공동명의로 “(북한자유법안이) 북한주민의 인권과 한반도 평화를 악화시킬 수 있다”는 입장을 발표했다.


2. 북한자유법안 상정 배경

지난 2003년 10월 워싱턴의 미 상원 회의실에서는 북한인권문제에 관한 청문회가 개최되었다. 이 청문회를 개최한 미 상원 샘 브라운백(Sam Brownback) 동아시아 태평양 소위원장은 “북한은 붕괴되고 있다”면서 “자유 국가들은 그 나라를 떠 받치지 말고 북한에 민주주의와 자유를 일으키기 위해 노력해야 한다”고 말했다. 그는 또 “북한의 자유와 민주주의를 촉진하고 수십만 명의 탈북자를 보호하기 위한 종합법안을 준비 중”이라고 밝혔다. 이 발언은 미의회가 앞으로 북한문제에 어떤 입장을 취할 것인지를 단적으로 보여준 것이다. 청문회에는 미 북한인권위원회의 데이비드 호크(David Hawk)씨가 참석하여 북한의 수용소 실태에 대해 증언하고 미국 의회가 개입할 수 있는 방안을 다각도로 검토하였다. 청문회는 하원에서도 비슷한 내용으로 진행되었다. 이 청문회가 열린 한달 뒤, ‘북한자유법안’이 민주?공화 양당 의원의 명의로 상?하원에 상정되었다.

이 법안이 미 의회에 상정되었다는 것은 북한인권문제가 미국사회 내에서 매우 심각한 수준으로 인식되고 있으며 미국 의회나 행정부가 적극적으로 개입해서 해결할 시급한 문제라는 공감대가 형성되었다는 것을 의미한다. 작년 초부터 미국 사회는 북한인권에 큰 관심을 보이기 시작했다. 2002년 국무부 연례인권보고서에서 미국은 북한을 중국, 이스라엘, 팔레스타인, 미얀마 등과 함께 인권상황이 열악한 국가로 지목하면서 “북한에서는 재판 없는 사형과 실종사건이 계속 보고되고 많은 사람들이 임의로 정치범으로 구금돼 있다”고 실상을 보고했다. 국무부 스콧 카펜터 인권담담 부차관보는 “북한은 세계에서 가장 폭압적이고 소름 끼치는 체제 중 하나로 최대규모의 감옥체제”라고 언급했다. 유엔인권위에서 진 커크패트릭(Jean Kirkpatrick) 인권대사는 “북한 주민들은 거의 60년간 전체주의적인 억압에 구속 받고 있다”면서 “유엔은 북한의 인권침해 전력(前歷)에 적극 대처하고 북한지도자들의 책임을 물어야 한다”고 촉구했다. 이런 미국사회의 북한인권에 대한 관심은 지난 북한인권 청문회를 통해서 집결되고 이번에 상정된 자유법안을 통해 구체적인 행동으로 돌입하기 시작했다.

이러한 분위기 속에서 상정된 북한 자유법안의 특이할 점은 단순히 인권문제 해결을 위한 외교적인 접근에 그친 것이 아니라 대량살상무기 통제, 북한정권의 범죄 관련 테스크포스팀 구성, 탈북자 미국 내 수용, 민주주의 역량 지원, 북한인권 NGO 재정지원과 같이 대량살상무기 통제와 북한의 민주주의를 위한 구체적 실천내용을 담고 있다는 것이다. 이 법안을 주도한 샘 브라운백 의원은 ‘민주주의를 담보하지 않는 대북지원은 오히려 독이 된다’는 입장에서 북한의 인권개선이 단계적으로 진행될 때만 북한에 대한 지원이 가능함을 법안에서 명시하도록 했다. 또한, 미-북간 협상 테이블에서 핵 문제뿐 아니라 민주주의와 인권문제를 필수과제로 논의해야 한다는 것을 강조하고 있다.

이처럼 미 의회에서 핵문제와 더불어 북한인권개선 및 민주주의 촉진 방안이 가시화 되는 것은 북한정권의 인권유린이 상상을 초월할 정도로 참혹하고 시급히 이것을 해결하지 않으면 안 된다는 인식과 동시에, 핵 문제를 경과하면서 김정일 정권은 도저히 신뢰할 수 없는 존재라는 것을 인식하게 된 결과로 보인다. 따라서 대책 없는 정권과의 대화에 무작정 매달리기 보다는 한반도의 평화와 북한인민의 번영을 위한 궁극적 대안으로 ‘북한의 민주화’를 제시하고, 이를 위해서 북한 내부의 민주역량을 강화하고 외부의 북한민주화 단체들의 활동을 촉진하는 데 지원을 아끼지 않겠다는 것이다.

3. 북한자유법안이 담고 있는 주요 활동 및 예산지원규모

북한인권 보호
- 인권, 탈북자, 식량 및 인도적 지원보고서 작성 및 의회보고
- UN의 북한수용시설 및 탈북자에 대한 보고서 준비
- 국제종교자유위원회 1년 내 북한종교탄압 청문회 개최
- 인도적 지원 및 식량지원
- 2003-2006년 매년 1억달러

탈북자 보호
- 대량살상무기 관련정보제공자 s-2 비자 확대
- 탈북자에 임시 미국 입국허가 및 영주권, 노동허가 제공,
- 북한 고아 입양지원,
- 탈북자 지원단체 재정지원
- 2003-2006년 매년 2750만 달러

북한민주화촉진
- 대북방송시간 24시간으로 확대
- 대북 라디오 보급
- 북한민주주의 지원 및 시장경제 촉진 단체 지원
- 2003-2006년매년 1300만 달러

대북협상
- 대량살상무기 및 인권문제 대북 협상 시 필수항목으로 책정
- 경제원조는 투명성 및 인권개선 조치가 이루어 졌을때만 진행


4. 북한자유법안의 통과 가능성과 시점

북한자유법안 통과 가능성에 대한 전망은 엇갈리고 있다. 현 상황에서는 통과 가능성을 쉽게 판단할 수 없다. 미 의회 및 단체 관계자 몇 사람을 모니터 해 본 결과 대체로 통과가 쉽지 않다는 전망이지만, 법안을 발의한 의원들과 지지단체들은 법안통과를 자신하고 있는 상태이다.

법안 통과를 자신하는 쪽의 의견을 살펴보면 다음과 같다. 우선 법안이 민주?공화 양당 의원의 명의로, 거기다 상?하 양원에서 동시에 상정되었다는 것이다. 또한 상원에서 법안을 주도한 샘 브라운백 의원은 상원 국제관계위원회의 동아시아 태평양 소위원장이고, 하원에서 주도한 크리스 스미스 (Chris Smith) 의원은 하원 국제관계위원회 부위원장으로 관련 법안 심의를 담당하고 있다. 거기다 북한인권문제에 대한 미 의회의 우려가 어느 때보다 높아져 있는 상태여서 법안 통과의 분위기도 무르익어 있다고 낙관한다. 이지스 재단과 허드슨 연구소를 비롯한 종교단체와 학술연구단체, 인권단체가 자유법안을 광범위하게 후원하고 있다. 2003년 6월에는 미국의 기독교, 인권, 한국인 단체가 모여 ‘북한자유연합(NKFC)’을 결성하기도 했다. 일각에서는 현재 미국이 심각한 재정적자를 겪고 있기 때문에 ‘북한정권이 자유와 민주주의 증진을 고려하지 않을 경우 한 푼의 지원도 주지 않겠다’는 주장이 의회 및 행정부에 받아들여질 가능성이 있다는 주장까지 내놓는다.

반면 법안통과에 비관적인 전망은 다음과 같은 이유에서다. 흔히들 미국내 진보파들이 북한자유법안 통과를 반대하고 있는 것으로 오해하고 있지만 천만의 말씀이다. 북한자유법안은 오히려 부시 행정부가 북한의 대량살상무기 같은 것에만 집착해 정작 중요한 인권문제를 등한시해왔다고 비판하는 진보파들 사이에 지지여론이 높다. 북한자유법안을 반대하는 주된 여론은 보수주의, 혹은 고립주의적인 시작에서 비롯된다. 왜 쓸데없이 북한에 신경을 쓰느냐는 것이다.

특히 북한난민을 다른 나라 난민에 비해 우대하는 특별조항을 두는 문제가 전통적인 보수파, 혹은 온정주의적 진보파들의 반대에 부딪힐 가능성이 높다. 현재 미국은 바로 이웃에 있는 아이티(Haiti)와 도미니카(Domanica)에서 오는 난민들조차 돌려보내고 있다고 한다. 만약 북한자유법안이 상정되면 틀림없이 많은 의원들이 북한 난민을 거론하기 전에 ‘플로리다에서 500마일 밖에 안 떨어진 사람들’부터 돌려보내지 말자고 주장할 것이다. 두 번째 이유는, 앞의 재정문제와 반대되는 견해이지만, 현재 미국예산은 여유가 없고 지출을 최대한 줄이려는 입장이어서 새로 제안된 법안에 쓸 돈이 부족하다는 것이다. 세 번째 이유는, 난민과 관련해서는 안보 문제도 걸려 있다. 북한 자유법안에는 미국 이민 당국이 어떻게 그 많은 북한난민을 판별해 낼 것인지 규정하고 있지 않고 북한 내 신분과 범죄여부만 판별하고 있다. 그래서 북한 간첩이 난민 중에 끼어 있을 가능성을 배제할 수 없다는 것이다. 여기에 내정간섭에 대한 비난여론, 핵문제 경과 등에 따라서 법안이 영향을 받을 가능성도 있다.

그러나 빠른 시일 내에 북한자유법안이 통과되지 않는 다고 해도 이 문제가 한번 공론화 된 이상 지속적으로 상정될 것임은 분명하다. 어쨌든 통과는 분명하지만 논의 과정에서 많은 내용이 수정, 축소될 것이라는 추측이 일반적이다. 현재까지의 진행경과로 봐서 통과 시점은, 북한자유법안이 통과되려면 상원의 상임위와 본회의를 통과한 뒤 하원 본회의를 거쳐야 하고 이민법 등 관련 법률과의 조정이 필요하기 때문에 2005년 새로운 의회가 구성된 이후가 될 가능성이 가장 높다.


5. 북한자유법안 통과 이후의 구체적 변화

앞에서 ‘법안이 수정, 축소될 가능성이 높다’고 했지만 예산규모의 축소 등이 있을 뿐 핵심적인 내용에는 큰 변화가 없을 것이다. 따라서 법안 통과 이후 북한인권, 민주화문제와 관련한 미국 내외의 변화를 전망해 보면 다음과 같다.

(1) 구체적인 내용의 북한인권보고서 작성
먼저 미국 내에서 북한인권관련 보고서와 청문회가 대대적으로 개최되어 의회와 행정부에 북한인권관련 정책을 시행하도록 하는 압력으로 작용할 것이다. 법안이 통과되면 미 국무성에서 연초에 발표하는 세계 각 국가 연례 인권보고서뿐 아니라 북한주민의 인권에 관한 특별 보고서를 작성하게 된다. 여기에는 각종 수용소와 감금시설에서 자행되는 인권유린행위 전반, 탈북자 관련 정보 전반, 북한의 종교적 박해행위 전반에 대한 체계적인 보고내용이 담겨 미 국무성 명의로 의회에 보고된다. 국제종교자유위원회는 북한의 종교 탄압에 대한 청문회를 개최하고 관련된 정보를 보고서로 작성하여 의회에 제출한다.

(2) 탈북자 문제에 대한 주변국의 대처방식 변화
탈북자를 위한 지원활동은 북한 주변국가들의 적극적인 지원이 필수이다. 현재 탈북자 문제의 핵심 당사자인 중국이 여전히 북한과의 협정을 내세워 탈북자를 비법 월경자로 간주하여 체포 송환하고 있는 상황이다. 따라서 탈북자에 대한 입국허가, 임시보호, 유엔의 접근 허용을 요구하는 북한자유법안은 중국이라는 현실적인 벽에 부딪힐 가능성이 높다. 그러나 중국 이외의 몽골이나 동남아시아국가는 북한정권과 긴밀한 이해관계가 없고 탈북자를 지원하는 만큼의 재정지원이 미국으로부터 이루어질 것이기 때문에 협조체제 구축도 가능하다.

탈북자들에게 미국 내 난민지위를 부여하고 각종 정착지원과 고용을 보장하기 때문에 탈북자들이 미국행을 원할 가능성이 높아질 것이다. 미국은 북한과 지리적으로 멀고 교통수단도 보안절차가 까다로운 항공편을 이용해야 하기 때문에 많은 탈북자가 미국으로 가는 것은 쉽지가 않을 것이라는 반론도 있다. 그러나 법안에 탈북자를 돕는 외국기관과 협조하고 기금을 지원한다는 명시적 조항이 있기 때문에, 외국정부나 비정부기구가 협조하여 절차만 잘 합의한다면 탈북자 가운데 상당수가 미국 행을 위해 노력할 것으로 보인다. 이것이 북한 내 주민들에게 어떠한 영향을 줄 수 있을지는 미지수이지만, 탈북자 지원단체의 활동을 활성화하고, 중국이 탈북자 문제에 대해 북한 정부와 보다 진지한 자세로 대책을 마련하도록 하는 촉매역할을 할 수는 있을 것이다. 한국정부도 그 동안의 수동적 대처방식을 재검토하게 될 것이다.

(3) 라디오를 통한 북한 주민 의식변화 촉진
자유법안은 북한 내 민주주의 촉진을 위해 라디오를 활용한 지원방안을 명시하고 있다. 북한으로의 라디오 방송 송출을 24시간으로 확대하고 이것이 가능하도록 자유아시아방송(RFA)과 미국의소리(VOA) 방송을 활용할 것으로 보인다. 두 방송 이외에 제3국에서의 대북 라디오 방송이 시작된다면 여기에 대한 추가적인 지원이 이루어질 것이다. 언론의 자유가 없고 외부의 정보가 완전히 차단된 북한의 상태에서 라디오 방송은 매우 큰 위력을 발휘할 것으로 보인다. 동구 사회주의 국가들의 민주화 과정에서 자유유럽방송(RFE)의 역할이 높이 평가된 바 있고, 실제 탈북자들이 한국의 ‘KBS 사회교육방송’을 정기적으로 청취하면서 외부세계를 접했다는 증언이 이것을 증명한다.

법안은 북한 내에 라디오를 배포하기 위해 법안통과 이후 90일 이내에 계획을 마련하고 여기에 1100만 달러를 승인하고 있다. 그러나 이러한 명시적인 법 조항과 행위의 정당성에도 불구하고 라디오 배포는 쉽지 않을 전망이다. 라디오를 보급하기 위해 북한 주변국가들과의 협의가 필요한데 북한정부와 직접 부딪힐 수 있는 문제이기 때문에 주변국들의 협조가 어려울 수 있다. 이럴 경우 비정부기구(NGO)를 통한 라디오 배포를 시도할 것으로 보인다.

(4) 북한인권 NGO 활동의 활성화
북한의 인권과 민주주의를 위한 각종 활동을 진행하는 세계 각국의 NGO들은 이 법에 근거해 상당한 기금을 지원 받을 수 있을 것으로 보인다. 이 활동에는 인권 활동뿐 아니라 각종 연구활동, 예를 들어 북한의 시장경제도입을 위한 연구활동 등이 지원되어 학계에서도 북한문제에 대한 관심이 높아질 것으로 예측된다.

(5) 북한의 범죄활동에 대한 차단
자유법안은 북한 범죄활동을 감시할 합동 과제 시행 팀을 만들고 실질적인 감시활동과 구체적인 보고서를 작성하도록 했다. 여기에는 미 행정부 주요부처와 기관이 총 망라되어 위조지폐, 마약, 무기, 인신매매를 포함한 북한의 범죄를 감시하고 기소를 조정할 수 있다. 미국은 세계 최대의 정보망을 가지고 범죄활동을 제어할 물리적 힘을 갖추고 있기 때문에 북한의 국제적 범죄활동은 크게 줄어들 것으로 보인다. 이는 북한 정권의 주요 외화수입원을 차단함으로써 심각한 압박수단으로 작용할 것이다.

현재 미국은 북한 핵문제와 관련해 ‘완전하고 검증가능하며 돌이킬 수 없는 폐기(Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement ; 일명 ‘CVID원칙’)’라는 원칙을 세워놓고 있다. 올해 말 미국 대선에서 행정부가 바뀌더라도 이러한 원칙에는 변함이 없을 것이다. 6자회담이 아무런 성과 없이 물 건너 가면 결국에는 유엔안보리에 북한 핵문제가 상정되는 수순을 밟을 것이고, 그 와중에 북한자유법안이 통과된다면 북한은 총체적 위기에 봉착하게 된다. 미국은 이미 전방위 압력의 절차를 차근차근 밟아가는 중이고 북한자유법안은 그 초입단계에 불과하다.

김정일 정권은 핵을 포기하고 인권개선조치를 취함으로써 국제사회에 신뢰 받는 일원으로 새출발하느냐, 과거와 함께 묻힐 것이냐 하는 선택의 기로에 서있다. 북한자유법안을 ‘내정간섭’이라 반발하기 이전에 그러한 시비거리를 없앨 최소한의 조치라도 취해야 국제사회의 지지를 받을 수 있을 것이다. 현재와 같은 ‘버티기 작전’으로는 점점 고립될 수 밖에 없다. 따라서 평화와 진보를 지향하는 사람일수록 북한의 변화를 강력히 촉구해야 한다. 그것만이 원칙적 대안이다.