박근혜 제18대 대통령 당선인은 지난 11월 5일, <신뢰 외교와 새로운 한반도>라는 제목으로 외교·안보·통일정책의 기조와 과제를 발표한 바 있다. 이는 2011년 9월 박 당선인이 《Foreign Affairs》에 기고한 ‘새로운 한반도’라는 글에서 밝힌 대북 구상을 보완, 발전시킨 내용이다. 이에 따르면 박 당선인의 외교·안보·통일정책의 핵심 키워드는 ‘신뢰’이며, 그것을 바탕으로 ‘새로운 한반도’를 건설하는 것이 그의 비전이다.
2013년 남북관계는 남북의 내부 정세와 정책, 주변 정세 변화에 영향을 받겠지만 새로 출범하는 박근혜 정부의 대북정책, 통일외교안보정책의 추진 방향과 구도에 상당 부분 좌우될 것이다. 아울러 인수위에서 차기 정부 집권 기간 동안의 정책 방향과 현안 과제 해법이 전략적으로 재조정되고 현실적으로 조율됨으로써 남북관계의 진정성 있는 개선과 동아시아의 항구적 평화의 새로운 장을 열어나가야 할 것이다.

북핵문제 해결과 한반도의 평화구축
2013년 남북관계에서도 안보와 평화는 핵심 과제이면서 동시에 남북관계 활성화를 위한 전제 조건이기도 하다. 당선인은 새로운 한반도를 위한 3대 기조 중 첫 번째 기조를 <지속가능한 평화>로 제시하였고, 지속가능한 평화는 ‘지키는 평화’에 머무르는 것이 아닌, 튼튼한 안보를 바탕으로 적극적으로 만들어 가는 평화를 의미한다고 밝혔다. 박 당선인은 NLL 등 영토와 주권을 확고히 할 것을 천명하면서 제2의 천안함, 연평도 사태는 절대로 용인할 수 없으며 자위권의 범위 내에서 가능한 모든 수단을 동원하여 강력한 억지력을 구축할 의지를 재확인하였다. 박 당선인은 지속가능한 평화 기조에서 남북관계의 정상화도 중요하지만 북한의 도발에는 단호히 대처하면서 안보를 튼튼하게 세우는 것 또한 중요하다는 점을 강조하기도 하였다.
2013년 남북관계에서도 북핵문제는 가장 중요한 정책 현안이자 관계 개선을 위한 핵심적인 조건으로 남을 전망이다. 당선인은 북핵문제 등 북한의 도발과 우리 측의 강경 대응으로 경색된 남북관계의 정상화를 위해 다양한 대화채널을 모색하는 한편 남북정상회담의 가능성도 열어놓았다. 또한 지속적인 경제협력 및 사회문화적 교류를 위해 서울과 평양에 남북교류협력사무소 설치 구상도 갖고 있다. 다만, 정상회담이든 남북교류협력사무소 개설이든 이를 통해 북한에 대한 대규모 경제지원 단계로 진입하기 위해서는 북핵문제의 해결이 선행되어야 할 것이다. 실제로 당선인 측에서도 남북 사이의 신뢰가 구축되고 비핵화 문제가 어느 정도 진전이 되어야 비전 코리아 프로젝트가 실행될 수 있을 것이란 판단을 하고 있다고 생각된다. 이처럼 핵문제와 남북관계 개선 간의 신축적, 단계적 연계 접근 방식은 모든 남북 간 협력을 비핵화라는 선결조건에 예외 없이 연계했던 이명박 정부의 <비핵·개방·3000> 정책과는 차별되는 부분이다. 다만 상황이 진전되고 결정적 순간에 이르렀을 때 북핵문제가 핵심 쟁점이 될 것임을 부인할 수 없다. 더구나 북한이 지난 12월 12일 미국을 비롯한 국제사회의 반대와 경고에도 불구하고 장거리 미사일 은하3호를 발사함으로써 한반도 주변의 긴장을 고조시키고 유엔 안보리에서 추가 제재안이 논의되는 상황은 주변국들의 리더십 교체와 맞물려 북핵과 미사일 문제 해결을 한층 더 복잡하게 만들어가고 있다.
북한은 지난 20년 동안 체제보위 수단으로 핵개발을 꾸준히 지속해왔으며, 2차례 핵실험과 농축우라늄실험을 통해 상당한 정도의 핵역량을 과시했다. 은하3호 장거리 미사일 발사에 성공함으로써 대륙간탄도미사일 개발에 있어서도 상당한 진전을 이루었다. 핵탄두의 소형화에 성공했을 경우 북한을 핵보유국으로 인정하지 않을 수 없는 상황에 직면하게 된 것이다. 만약 북한이 핵보유국의 지위를 인정받게 될 경우 북한은 핵군축을 통해 핵통제, 핵확산 관리를 달성하려 할 것이기 때문에 한반도에서의 남북한 군사적 균형은 회복하기 어려울 정도로 북한에게 유리해질 것이다.
따라서 북한의 비핵화는 차기 한국 정부로서는 양보할 수 없는 원칙으로 설정하고 관련 국가들과의 협력을 극대화해야 한다. 비핵화가 진전됨에 따라 남북협력의 단계가 향상될 것을 전제하여 소규모 시범적인 남북경협을 통한 관계 개선을 추진해 볼 수는 있으나 대규모 남북경제협력의 물꼬를 트기 위해서는 북핵문제의 해결이 선행되어야 함을 분명히 할 수 밖에 없을 것이다. 동시에 북한은 실리와 이해관계에 따라 주요 정책을 결정하고 변경하는 체제이므로 한반도 비핵화와 관련한 분명한 메시지와 원칙의 지속적 운용이 무엇보다 중요하다. 미국 등 주변국가들의 차기 정부에서도 북핵문제를 비롯한 북한 정권의 잘못된 행태에 면죄부를 주지 말아야 하며, 이를 위해 차기 정부는 남북대화 재개에 앞서 미국은 물론 중국과 일본 및 러시아 등과 전략적 대화를 적극화하고, 이를 통일구상과 연계하여 이들의 지지를 확보하기 위한 협력외교를 체계적으로 추진하여야 한다.

북한체제의 변화와 급변사태 대비
박 당선인은 신뢰구축을 통한 남북관계 개선을 강조했는데, 이는 기존의 남북 간 약속과 합의를 존중하는 데서 출발하게 될 것이다. 남북은 1972년 7·4 공동성명을 비롯하여 1991년 체결된 남북 기본합의서와 한반도 비핵화공동선언, 그리고 2000년 6·15 공동성명과 2007년 10·4 정상선언 등 중요 합의 사항을 도출한 바 있다. 그러나 이 같은 남북 간 합의 약속 등은 과거 남북관계를 설정하고 갈등을 조정하는 데 나름대로 역할을 수행했음에도 불구하고 시대적 변화와 내부 역동성 및 법적·제도적, 그리고 재정적 측면에서 발생하는 각종 제약으로 인해 한계를 드러냈던 것이 사실이다. 따라서 차기 정부에서 남북 간 신뢰를 구축하기 위해서는 과거의 합의와 약속을 존중하되 그 구체적 실천 과정에서는 상호 선의와 호혜의 원칙에 입각해 조율하고 조정하는 과정을 거쳐야 할 것이다.
차기 정부에서 박 당선인의 의도와 구상에 부합되게 남북 간 신뢰를 진정성있게 구축하기 위해서 남북 간 대화 재개는 필수적이다. 그러나 남북 간 새로운 틀짜기를 위한 대화와 협력의 재개를 위해서는 이명박 정부하에서 남북관계를 규율한 5·24조치의 합리적 해법이 마련되어야 한다. 박 당선인도 대선 기간 중 5·24조치와 관련하여 북한의 사과 및 책임있는 조치를 일관되게 요구하였고, 금강산관광 재개를 위해서도 재발방지를 위한 보다 확실한 조치를 요구한 바 있다. 따라서 차기 정부의 출범을 전후하여 남북대화가 재개되기 위해서는 북한 김정은 정권의 태도변화가 선행되어야 하고, 이와 상호 연계해 남북관계가 신축적이고 단계적으로 개선되어 나갈 수 있을 것이다. 향후 김정은 정권의 긍정적인 변화가 확산될 경우 차기 정부는 한반도의 평화와 남북관계개선 및 협력을 강화하기 위한 지속가능한 대북정책을 추진할 수 있을 것이다.
북한 체제는 정권 수립 이후 김일성, 김정일, 김정은 3대 세습체제를 유지하고 있으며, 2012년 4월 11일 제4차 당대표자회를 통해 김정은이 당, 군, 정의 최고 지위를 확보함으로써 본격적인 김정은 정권이 출범하였으나 승계구도의 안정화와 정권이나 체제의 지속 가능성은 별개의 사안이다. 북한 당국의 선전과 선동에도 불구하고 북한 지도층 내부의 균열과 대립 가능성은 상존하고 있으며 당과 군, 정권과 주민들 간의 갈등 역시 현재로선 해소되기 어려울 것으로 보인다.

안보 컨트롤타워 효율적 운영 필요
김정은 정권의 존망과 직결될 북한문제는 북한체제의 구조적 모순과 개혁개방 등 근본적 변화의 제약성으로 인해 스스로 해결되기 어려운 상황이며, 3대 세습과정에서 북한 내부 정세의 불확실성이 대남, 대외적으로 예측 불가의 행태로 나타날 수 있을 것이다. 일부 김정은 일가의 공개적 행보나 대외 개방적 징후에도 불구하고 탈북자 단속과 처벌 등 내부 통제와 체제 결속을 위한 공안 활동이 강화되고 있는 이중성에 주목하여야 한다. 김정은 정권 출범 이후 6·28 경제개선조치와 같은 정책 도입에도 불구하고 당면한 경제난을 해결하는 데 실패할 경우 내부의 불만과 갈등을 대남도발 등 외부로 표출할 가능성도 배제할 수 없다.
지난 5년간 북한의 도발에 대한 충분한 억지력을 강화해왔기 때문에 2013년 북한의 대규모 군사적 도발 가능성은 크지 않으나 정치적 목적을 달성하기 위한 국지적 도발 가능성은 상존하고 있다. 따라서 차기 정부로서는 이에 대한 경각심을 최대한 유지하면서 전략적 대응 방안을 강구해야 하며, 궁극적으로 대화를 통한 문제 해결이 이루어지기 전까지 대미, 대중, 대러, 대유엔 외교를 강화할 필요가 있다. 아울러 우리의 군사적 억지전략의 예방적 성격에 대한 충분한 홍보와 정부 내 정책조율과 박 당선인이 공약에서 제시한 바 있는 <국가안보실>과 같은 안보 콘트롤타워의 효율적인 운영을 집권과 동시에 운용할 필요가 있다. 이와 같이 차기 정부는 남북관계의 안정적 개선을 위해서도 만의 하나 발생할 수 있는 북한의 의도적 도발이나 우발적 충돌에 대해서 만반의 대비를 갖추어나가야 한다. 결과적으로 남북관계의 실질적 개선과 동아시아에서의 평화와 안정이 구축되기까지는 상당한 시간이 소요될 것임을 감안하여 정책을 추진해야 할 것이다.
차기 정부에서 남북관계를 개선하기 위해서는 북한 내부 정세에 대한 직접적인 언급이나 북한 당국과의 대립으로 비화될 정도로 북한 당국을 자극할 필요는 없다. 그렇다고 해서 차기 정부에서 북한 인권 문제를 방치해서는 안 되며, 다행히 박 당선인 역시 여야가 격렬하게 대립해온 북한인권법 제정 의지를 밝힌 바 있다. 다만, ‘북한인권법'은 17, 18대 국회에서도 제정되지 못한 대표적인 여야 대립 입법으로서 남남갈등의 상징 법안으로 부각되어 있는 상황에서 비상한 정치력 발휘가 없이는 제정되기 어려울 것이다. 19대 국회는 치열했던 대선과정을 거치면서 자칫 지나친 견제로 인한 파행 운영이나, 장외에서의 실력행사가 빈번할 가능성에 대해서도 대비하여야 한다. 북한인권법은 북한의 변화를 외부에서 촉구할 수 있는 가장 효과적인 수단임을 감안하여 차기 정부는 대국회, 대국민, 대언론 정치력 확보에 주력해야 한다.

한반도 주변정세의 안정적 관리
차기 정부가 등장하는 2013년부터 향후 5년간 한반도의 미래는 단기보다는 중장기적으로 매우 불안정하고 역동적인 모습을 보이게 될 것이며 남북관계 역시 이러한 주변 정세의 변화와 새로운 구조에 크게 영향받을 것으로 보인다. 한편 미국을 비롯한 국제사회는 북한의 핵실험과 장거리 미사일 발사 등 도발에 대해 단호하게 규탄하고 각종 제재를 강화해왔다. 그리고 북한 핵문제의 평화적 해결을 위한 유일한 해법인 6자회담의 재개를 모색하고 있으나 여의치 않을 경우 새로운 전략이나 대안을 마련하기 위해 관련 국가들의 전혀 새로운 접근을 시도할 수도 있을 것이다.
미국의 오바마 2기 정부는 2012년 2·29합의가 북한의 일방적 미사일 발사로 인해 파기됨에 따라 북한에 대한 불신이 더욱 커졌다. 따라서 2기 정부의 출범과 함께 북한과의 새로운 대화를 모색하더라도 북한의 실질적인 태도 변화를 요구할 것이다. 아울러 북한의 6자회담 복귀를 위한 사전 조치, 또는 기존의 대북 제재를 완화하거나 해제를 검토할 수 없다는 입장을 유지하면서 한국과 일본의 차기 정부와 긴밀히 협의할 것으로 예상된다. 현재 유엔 안보리에서 논의 중인 대북제재안이 중국 새 지도부의 소극적인 태도로 성사되지 않을 경우 한국과 일본 및 기타 서방국가들과의 협조를 더욱 확산, 강화함으로써 동아시아에 새로운 대립각이 형성될 가능성도 크다.
한편 2013년 초 6자회담 참가국들은 6자회담 재개를 위한 탐색을 시작할 것이나 실질적인 6자회담 재개로 이어지기까지는 풀어야 할 과제가 하나둘이 아니다. 6자회담이 재개되더라도 북한의 요구사항인 대북제재 완화와 한반도 평화체제 구축과 관련한 구체적이고 실질적인 논의에 착수하기까지는 더더욱 많은 난제들에 직면하게 될 것이어서 남북관계의 개선을 위해서는 관련 국가들 사이에 최소한 대화를 시작할 모멘텀이 확보되어야만 할 것이다.
차기 정부는 이명박 정부나 김대중-노무현 정부하에서 추진되었던 대북 및 통일외교안보 정책의 장단점을 충분히 검토·수렴하여 현실적인 대안을 모색함과 동시에 북한의 잘못된 행태나 무모한 위협에 대해 절대 굴복하지 않는다는 원칙을 분명히 확립하고 위기국면을 통일과정으로 전환할 수 있는 전략 마련 등 복안적으로 접근해야 한다. 박 당선인은 대선 기간 동안 동아시아 내 지속가능한 평화와 발전에 대해 모든 관련국들과 신뢰 구축, 협력 안보, 경제·사회협력, 인간 안보를 추구하는 “동북아 평화·협력 구상”을 추진할 것을 공약으로 제시하였다. 이는 동북아판 헬싱키 프로세스(서울 프로세스)라고 설명할 수 있으며, 남북관계의 패러다임을 획기적으로 전환하는 구상이라 할 수 있다.
헬싱키 프로세스는 냉전시대에 미국 중심의 나토와 소련 중심의 바르샤바 동맹 35개 회원국들이 유럽의 안보협력을 위하여 1975년에 체결한 헬싱키 협약을 이행해 나간 과정을 의미하는데, 이 협약에는 유럽의 평화를 유지하기 위한 신뢰구축 조처들이 담겨 있다. 서울 프로세스가 동북아 내 미국과 중국 간 대립 가능성을 해소하는 대안으로 활용되어 서울이 동북아시아의 평화를 구축하는 발원지로 기능하게 되는 한편, 남북관계와 동북아시아 평화가 상호 연계됨으로써 지속가능한 평화와 협력의 패러다임이 정착될 수 있을 것이다. 차기 정부에서 박 당선인의 서울 프로세스가 성공하려면 최소한 모든 관련 국가들의 국가 이익이 보존되고, 탈냉전 이후 조성된 동(북)아시아 질서의 현상 유지에 대한 광범위한 공감대가 형성되어야 한다.
남북관계나 외교는 상대가 있는 분야인 만큼 상대방 또는 주변정세 변화에 따라 신축적으로, 지속적으로 보완되어야 한다. 대선 기간 중 새누리당은 통일외교안보 분야에서 ‘신뢰’ 등 핵심 키워드를 비롯해 정책 기조와 주요 정책과제를 제시하였지만 차기 정부 출범에 맞춰 비전과 기조, 정책과 전략을 상호 유기적이고 체계적으로 재구성하여야 한다. 동시에 남북관계를 개선하기 위한 법적·제도적 장치를 보완하고 재정적으로 뒷받침하기 위한 국회에서의 적극적인 입법활동도 불가피하다. 또한 남북관계 관련 분야인 외교, 안보, 통일 정책 현안 관련 공약과 현실적, 각론별, 구체적, 입체적 재검토가 이루어져야 한다. 그리고 남북관계를 개선하기 위해서는 북한 및 동아시아의 정세를 감안하되 우리의 대북정책 추진을 담당할 핵심 기구 간 유기적이고 체계적인 협조가 절대적으로 필요하다. 무엇보다 남북관계의 개선과 동아시아의 새 질서를 구축함에 있어 박근혜 차기 대통령이 자신의 정치력과 리더십을 십분 발휘하여야 할 것이다.